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季卫东:法治中国 四十不惑

来源:未知 作者:湖北日报 人气: 发布时间:2019-02-06
摘要:季卫东:法治中国 四十不惑 1978年5月11日,发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》,从此,思想解放运动席卷天下。同年12月13日,邓小平在中共中央工作会议闭幕之际发表题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的著名讲话,指出国家的今后走向
季卫东:法治中国 四十不惑 

1978年5月11日,发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》,从此,思想解放运动席卷天下。同年12月13日,邓小平在中共中央工作会议闭幕之际发表题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的著名讲话,指出国家的今后走向:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”紧接着,在12月18日到22日期间召开的中国共产党十一届三中全会,决定改造权力的存在方式和行为逻辑,把党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设,强调以发展生产力为中心。一周之后,中共中央批转最高人民法院党组《关于抓紧复查纠正冤假错案 认真落实党的政策的请示报告》,昭雪不实之罪的平反工作全面铺开。

思想解放、经济优先、法治路线这三件事,分别对应于社会系统的不同维度,构成中国进入改革开放时代的最有典型意义的标志,也构成40年来中国发展的主旋律。

在上世纪70年代后期,很多高级干部因为本人及亲属在“文革”以及历次政治运动中受到严重冲击和不公正对待,人格尊严和基本权利被肆意践踏,毫无安全感,所以在感情上、直觉上都比较倾向于民主和法制。这种朴素的公正体验与自上而下大张旗鼓开展的思想解放运动和冤案平反运动相结合,让全国都认识到个人崇拜和权力过度集中的严重危害,认识到通过制度和规则来切实保障人权和合法利益的重要性,促使国家治理方式从人治转向法制甚或法治。十一届三中全会公报还提出了法制建设的具体标准,即实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”,并且明确指出要保障宪法规定的公民权利和法律面前人人平等的原则、维护司法的独立性、不允许任何人有超于法律之上的特权。

另外,经济建设成为党和国家活动的中心,就使得提高企业的竞争力和绩效成为整个社会的基本共识,如何根据生产力和生产关系发展的需求而改进投资营商环境也就自然而然被提上政治议程。不言而喻,法制化的组织条件有利于提高经济活动的效率和预期可能性,降低交易成本。更重要的是当时迫切需要吸引外国投资、促进对外贸易,不断改进法律环境是吸引海外厂商的前提条件。

总之,保护个人安全、尊严以及权益,促进企业投资和商务活动,这就是改革开放时代中国迈入法制现代化路线的两个基本动因。1979年7月1日,五届二次全国人大会议上一举公布了七部法律,除了重建国家机构的四部组织法,《刑法》和《刑事诉讼法》侧重终结滥捕重判的“文革”乱象,《中外合资经营企业法》侧重招商引资,亦可为证。

经济发展动因:没有破产法,就没有市场竞争机制

从发展经济的视角观察改革开放时代,导入商品经济因素和市场机制就是改革,可以通过乡镇企业的发展以及生产要素配置方式的变化来观察;吸引外国资本和技术就是开放,可以通过中外合资企业法、中外合作企业法、完全外资企业法以及涉外经济法规体系的逐步形成和不断完善的动态来观察。

正如吴敬琏先生曾经指出的那样,中国在从指令式计划经济体制转向现代产业市场经济体制的过程中,实际上是运用政府这样非市场性主导力量,通过加强竞争机制的方式来自觉建立起市场秩序。当代中国对竞争机制的重新认识始于上世纪80年代初,受匈牙利著名经济学家亚诺什?科尔奈关于社会主义“企业预算约束软化”理论的影响,也迫于国营企业经营亏损面不断增大以至于濒临破产边缘的现实,为了推动国有企业改革,形成竞争机制,当时的中央高层决定导入破产制度来加强对企业的硬性约束,明确亏损责任,淘汰经营不善的企业,提高管理者和工人对成本以及各种经济杠杆的反应敏感度,从而提高生产效率。

1984年,国务院正式批准成立破产法起草小组。1985年,沈阳市颁布了关于城市集体所有制工业企业破产清算处理的试行规定。1986年,在经过激烈争论和反复修改之后,全国性的全民所有制工业企业破产法(试行)终于获得通过。十年后总结这部法律试行的经验以及后来陆续出台的清算规范,又制定了现行破产法。至此,国有企业中能够受到产业政策扶持的企业限定在2000家,其余10万家企业都必须参加竞争并适用普通的破产程序。然而,从2007年到2017年的十年时间里,全国法院受理的破产案件其实只有数万件,且呈逐年下降趋势。在对严重亏损乃至破产倒闭企业进行整顿或清算的过程中,人们发现,向企业管理者问责、让职工承担倒闭后果(尤其失业)其实是很困难的,也很容易引起不平之声,因为在计划、政策以及行政干预的互动关系中,造成经营赤字的原因非常复杂,有政策性亏损,也有假破产真逃债。

中国版“股份公司革命”

在这样的背景下,从上世纪80年代中期开始,中国的经济学家和法学家就不断指出政府既当“运动员”、又当“裁判员”的越位悖理之处,主张促进党政分开、政企分离以及行政权力从市场撤退,并按照现代公司制度的原理实施企业治理结构改革。这种努力的结果就是1988年公布的《全民所有制工业企业法》、1992年颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、1993年公布的《公司法》,确立了“所有权与经营权的分离”的制度安排,进而推进对行政型企业的股份化改造。

这是一种以法学概念“企业经营权”和“法人财产权”为杠杆渐次撬动的中国版“股份公司革命”,其结果势必使得企业资本的所有者失去对生产手段的支配权,只保留获取可期待利益的法权,从而为企业经营的合理化提供更大的回旋空间。所有权与经营权相分离的制度安排,同时也为家族式和合伙式的乡镇企业、私营企业转化成现代企业——即在把自由的薪金劳动和增值的产业资本结合起来的基础上更有效率地开展经营活动——打开了通道(参见1996年公布的《乡镇企业法》和1997年公布的《合伙企业法》)。不言而喻,为了确保现代企业的经营活动顺利进行,还必须借助土地使用权转让、股票债券交易、劳动合同关系等媒介来形成和发展生产要素市场。

在改革开放的过渡期,无论民营企业还是国有企业,其实或多或少都与财政部门和银行之间有着盘根错节的联系,导致企业、银行以及政府的会计不透明,经营的效率受到来自国家性权力和社会性权力的双重干扰。如果这种漏洞不填充,投资过热以及银行烂账问题就难以解决;即使宏观经济的基础条件很好,例如没有显著的通货膨胀、财政收入很丰厚、外汇储备也颇可观,但只要出现实质性的金融自由化,就必然面临可能爆发经济危机的巨大风险。另一个漏洞是股份制改造并没有使证券交易与企业效益挂钩,甚至可以说股票市场在很大程度上已经蜕变成为单纯的圈钱装置。而制约股东投机性行为诱发金融震荡、防止国际资本敌对性并购的主要装置只有国家和企业持有大量非流通股(约占股份总数的60%)作为支配性证券——以非流通股为联结点加强长期合作关系的网络结构,把四处流窜的国际游资以及小股散户吸纳到既成框架中加以稳定,对因投机活动而产生的偶然性不断进行非随机化处理。然而,只要存在上述两种漏洞,经营者就有机会通过各种渠道把企业转化成私产;国有股减持计划就难以推动,更难以按照分配公正的原则通过公开透明的程序付诸实施;企业界就容易热衷于冒险性投机而对国家的救济抱有期待,会计的透明度也就难以提高;其结果,健全的产业资本市场始终不成气候。

责任编辑:湖北日报

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