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我国农村法治进展与展望

来源:未知 作者:湖北日报 人气: 发布时间:2019-02-10
摘要:我国农村法治进展与展望 改革开放40年来, 我国农村法治建设取得了前所未有的成就, 具有中国特色的农业农村法律体系基本成型, 涉农法律实施机制日益完善, 农村社会守法共荣的法治观念明显增强。以促进农业产业发展、农村建设和农民权益保护为主要目标的农业农
我国农村法治进展与展望

改革开放40年来, 我国农村法治建设取得了前所未有的成就, 具有中国特色的农业农村法律体系基本成型, 涉农法律实施机制日益完善, 农村社会守法共荣的法治观念明显增强。以促进农业产业发展、农村建设和农民权益保护为主要目标的农业农村法律体系, 和以权利调整、农业补贴、农业市场准入为主要手段的农业农村法律调控机制, 成为推进我国农村改革和农业产业调整的重要力量。面向新时代, 需充分发挥农村法治在乡村振兴中的保障作用, 并从立法、执法、司法、守法各个环节全方位推进我国农业农村现代化建设。

肇始于农村家庭联产承包责任制的改革开放已历经40年。这期间, 我国农村先后进行了农业生产经营体制、农产品流通体制、农村税费、社会主义新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴等多项重大改革, 农村面貌发生了翻天覆地的变化。与此同时, 自1983年中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》提出要“对农村各类经济形式及其活动, 加强法制管理”以来, 伴随着农村改革的深化和农业的发展, 我国农村法治状况也实现了重大突破。大量农业农村法律的及时制 (修) 订, 极大地丰富了中国特色农业农村法律体系的内涵。日益完善的执法、司法、调解、仲裁机制, 有效地保障了立法目的的实现。农村法治建设的巨大成就, 改变了改革初期人们对发展农业“一靠政策, 二靠投入, 三靠科技”的普遍认知, 为实现中华民族的伟大复兴提供了坚实的制度保障。回顾与总结40年来我国农村法治建设的既有经验, 展望农村法治的未来, 对全面深化农村改革、推进实施乡村振兴战略具有重要的意义。

一、改革开放以来农村法治建设的主要成就

(一) 农业农村法律体系基本形成

改革开放以来, 我国陆续颁布了《森林法》《草原法》《渔业法》《农业法》《农业技术推广法》《种子法》《农村土地承包法》《农业机械化促进法》《畜牧法》《农产品质量安全法》《农民专业合作社法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等20多部涉及农业和农村发展的法律及若干行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件。各层级和领域的专门立法使我国摆脱了改革初期单一依靠政策推动农村改革和农业发展的局面, 标志着我国已形成了以《农业法》为核心, 以各农业部门法为支柱, 以农业投入与支持保护、农业科技创新与应用、农业资源与生态环境保护、农产品流通与加工、粮食与农产品质量安全、农民各项权益保护和农村经济发展、村民自治制度等为规制重点的农业农村法律体系。农业农村法律体系的建立, 不仅使农业各主要领域基本做到了有法可依, 还标志着我国正式将农业和农村的宏观管理工作纳入到法治的轨道之中, 为巩固农业在国民经济中的基础地位、稳定和完善农村土地承包制度、保护农业自然资源、推进农业生产发展和结构调整、农村基层民主政治建设等提供了法律保障[1]23。

随着农业农村法律体系逐步形成, 各项农业农村制度基本确立, 农业农村法律调控范围的空白得到弥补。近年来, 我国农村法治的立法重点已由订立新法逐渐转向通过法律修改与解释来及时回应实践中出现的新问题和新挑战。2010年以来, 《农业技术推广法》《农业法》《草原法》《渔业法》《畜牧法》《种子法》《农民专业合作社法》《村民委员会组织法》等先后进行了修正或修订。各部法律法规的及时修改完善, 增强了农业农村法律规范的逻辑性与严谨性, 使农业农村法律体系内部更加协调统一。及时将行之有效的农业农村政策法制化, 为长期、有效的促进农业发展、农村繁荣和农民增收奠定了制度基础。

(二) 农业农村法律实施机制逐步完善

配合立法实体规范的日益完备, 我国农业农村法律的执法体系和机制也在不断完善。农业执法领域由最初局限于渔业、兽药等少数领域, 扩大到种子、农药、兽药、动物防疫、植物检疫、草原监理、渔政渔港监督等二十多个领域。在改革开放初期, 过度强调专业性的分头执法模式不仅增加了执法成本, 甚至还出现了执法机构与经营主体重叠的现象。随着农业行政管理体制改革的推进, 农业综合执法逐渐代替了专业执法, 通过相对集中地行使法律、法规、规章规定的由县级以上农业行政主管部门为执法主体的行政处罚权, 有效地实现了行政执法力量的整合, 降低了执法的成本, 提高了执法的效率与水平。农业综合执法按照依法行政的目标和国务院《关于推行行政执法责任制的若干意见》, 愈发注重履行相关法律赋予其在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能, 相应的执法程序也更加规范。

改革开放初期的农村法治工作相对重视管理职权与手段的确立, 对农业生产经营主体规定了大量义务性条款。随着农村改革的深化, 涉农法律日益重视保障权利主体的合法权益, 更加强调为农业生产经营主体赋权和对行政管理机关的权利加以限制。行政自由裁量权逐步缩小, 对农民和其他相对人利益的保护与救济力度逐渐加强, 相关法律实施的程序规则也越发具有可操作性。例如, 《农村土地承包法》第51条规定了发生土地承包经营纠纷可以协商、调解、仲裁、起诉, 但该法并没有对具体的仲裁程序、仲裁机构及其他事项做出规定。为规范这一特殊的纠纷解决机制, 确保农村土地承包经营纠纷能够得到公正、及时地解决, 我国适时出台了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。不仅如此, 《物权法》《土地管理法》也相应地对农地纠纷涉及的实体法和程序法问题做了规定。

针对农业领域出现的执法不严、违法不究现象, 全国人大及其常委会提高了对相关法律实施情况监督检查的密度和强度, 通过把监督检查放在与制定法律同等重要的地位, 促使监督对象更加重视相关法律的执行工作[2]。与“三农”问题相关的法律长期以来都是全国人大常委会执法检查的重点。自1993年《农业法》公布施行以来, 全国人大常委会已对其进行了八次执法检查, 进入新世纪以来, 还对包括《土地管理法》《村民委员会组织法》《种子法》《土地承包法》《农民专业合作社法》《农产品质量安全法》《农业技术推广法》在内的多部涉农法律进行了执法检查。一系列的监督检查得到了监督对象的积极回应, 随着反馈机制的日臻完善, 我国农业农村法律体系的实效性、科学性及执法的合法性均得到显著提高。

二、改革开放以来农业农村立法的重点领域

(一) 以家庭承包经营制度为重点, 巩固和完善农村基本经营制度

1978年中共十一届三中全会所确立的以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制是我国农村基本制度改革的里程碑。自此, 双层经营成为我国农村的基本经营制度, 家庭承包经营也成为我国农村基本制度的基础。1993年, 《农业法》首次确立了家庭承包经营的法律地位。1999年的《宪法》修正案则进一步明确了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。由于稳定家庭承包经营, 核心在于稳定土地承包关系1。为此, 《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律规定了一系列稳定农村土地承包关系的具体制度。《农村土地承包法》《物权法》赋予了农民土地承包经营权, 规定农民对土地享有占有、使用和收益的权利, 还规定了权利可以转包、出租、互换、转让, 实现了“农地所有权与使用权分离制度”从政策到法律的转型。

在改革初期, 由于农业生产力水平有限, 土地既承担着农民基本社会保障的功能, 更是其最重要的财产来源。因此, 对农地流转采取较为严格条件限制, 有助于解放生产力、保障农民的生产生活权益。随着农业经营方式转变的加快, 农地价值属性和利用主体之间的关系日渐复杂, 土地流转实践早已突破《农村土地承包法》设置的旨在稳定土地承包关系的流转范畴, 而转向了更具活力的效率性流转。实践的变化增强了部分法律条文实施的紧迫性。比如, 为了明确权属关系, 适应土地流转的现状, 我国从2008年开始推进《农村土地承包法》第二十三条所规定的确权颁证工作, 从农地安全价值和效率价值的角度, 回应与引导实践的变化。

(二) 以农业经营组织和农业生产方式现代化为重点, 发展现代农业

长期以来, 大国小农的基本国情农情影响着我国农业发展方式的选择。随着农村经营制度改革效应的释放, 从20世纪90年代开始, 分散生产的弊端逐渐显现出来。发展现代农业被逐步提上立法议程。发展现代农业需要创新经营方式、经营手段, 调整产业结构, 提高农业生产的组织化程度和农业技术的应用水平, 才能扭转传统农业在产业链和国内外市场中的不利格局。为此, 我国出台了一系列旨在提高农业经营组织化水平的法律法规。作为农业领域基本法的《农业法》, 通过规定一系列农业投入与支持保护措施, 肯定了各类农业生产经营组织在农业发展方式转变和农业产业化经营中的作用。2006年通过的《农民专业合作社法》, 以培养农民的主体意识、重构农村资源要素配置的方式, 构建起农民自我联合走向市场的组织方式, 成为农业产业化经营路径的又一重大突破。不断创新的农业产业化组织方式, 是我国开展农业产业化经营的载体, 也是构建现代农业产业体系的基础和引领力量。

农业技术、机械的推广与应用工作同样也是国家对农业支持保护体系的重要组成部分。根据《农业法》和与其同时颁布的《农业技术推广法》的规定, 我国建立了以政府扶持和市场引导、有偿与无偿、国家推广和社会力量相结合的农业技术推广体系, 成立了长期的公益性农技推广机构和队伍。为增强科技对农业的支撑保障能力, 我国依法组织实施了基层农技推广改革与建设补助项目[3]。2004年出台的《农业机械化促进法》, 通过把国家扶持农业机械化政策上升为法律, 实现了促进政策措施的规范化。在该法实施当年便启动实施了对农民的农机购置补贴政策, 这对提高农业机械化水平, 推进现代农业发展有重大的意义。《农业技术推广法》《农业机械化促进法》及陆续出台的与此配套的行政法规、地方法规、部门规章和规范性文件, 标志着我国基本构建起涵盖教育科研、质量鉴定、技术推广、社会化服务、监督检查等各个领域及重点环节的农技推广、机械应用法律体系, 标志着各项促进工作基本可以做到有法可依、有章可循。这些法律法规为提高农业集约化水平和组织化程度、保障粮食等重要农产品的有效供给和农民持续增收提供了坚实的制度支撑, 已然成为我国实现农业现代化的重要保障。

责任编辑:湖北日报

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